公共利益的涵義
施正鋒
東華大學民族發展暨社會工作學系教授
一般而言，儘管未必心甘情願，不過，在公共利益的大前提下，老百姓大體可以接受政府徵收人民的財產。問題在於所謂「公共利益／公益」（public interest）的內涵為何，在超越公共建設、或是公共安全的考量，特別是為了振興經濟所做的徵收，如果獲利的是只是少數的廠商、建商、投資客，社會大眾並沒有獲得涓滴而來的福利，大家並沒有相當的共識。
由於美國是一個典型的墾殖國家社會（settlers’ society），本身沒有強烈的歷史意識，對於都更比其他歐陸國家有更積極的作為。尤其是在戰後，城市湧進大量外來人口，面對高人口密度的壓力，拆除老舊社區、改建新興住宅成為最便捷的作法。另外，地方政府為了增加財源、提高就業率，也紛紛徵收民地進行土地重劃，推動工商業者進駐，紛爭不斷，只好訴諸司法途徑，官司往往由地方法院、州高院、一路打到聯邦最高法院。
根據美國憲法第五修正案：「除非公正賠償，私有財產不得徵為公共使用」（nor shall private property be taken for public use, without just compensation.）。這個條款的意思是說，如果政府需要徵收人民的財產，必須予以公正的賠償；然而，這並不意味著只要政府願意花錢，就可以恣意徵收私有財產。楣角在於「公共使用」（public use）如何加以詮釋。
從行政作為、以及司法判例來看，美國政府對於公共使用的解釋，大致有狹義、以及廣義兩種看法（Goho: 2008; Kelly, 2006）：前者堅持以最嚴謹的方式定義公共使用，也就是從字面來看，當年開國元勳的原意應該是「被大眾使用」（use by the public）、或者是具有「公共用途」（public purpose）；後者則認為可以採取較為寬鬆的作法，只要具有「公共益處」就好，不管是「對大眾有好處」（public benefit）、或是「對大眾有利」（public advantage），不應該過於拘泥文字。我們可以看到，這兩種觀點呈循環倚伏的方式在發展，先緊後鬆，尤其是在戰後，一直被政府作擴張性的解釋；進入二十一世紀，經過充滿爭議性的聯邦最高法院『凱若判例』（Kelo v. City of New London, 2005），由於民怨沸騰，又回到原先的戒慎小心。
其實，這兩大類還可以再各自細分為兩小類，我們可以使用光譜的方式來呈現（圖4）。首先，公共用途基本上是在指公共設施（public facility）、或是公營事業（public utility）的使用，可以分為「公家使用」（public occupancy）、以及「大眾使用」。前者是指限於公家機構的人員才可以使用，譬如政府機關的建築物、或是禁止民眾入內的公共設施，特別是發電廠、或是軍事用地，也就是「真正的」（actual）公共使用；後者則是指可以開放給大家使用（access to the public use）的設施，也就是大家都有使用權（right to use），譬如公路、鐵路、體育場、或是醫院，不分公營、還是民營。
再來，就公共益處來看，最常見的是站在公共安全、衛生、甚至於美學的角度，著手「貧民窟的清除」（slum clearance）、或是從事「枯萎的消除」（blight elimination），進行通盤的大規模毀屋造市，也就是都市發展、或是「再發展」（redevelopment）的濫觴。不管是去除對百姓的威脅、還是市容的改善，被認為對整體社會的福祉（social welfare）是有貢獻的。不過，由於原住戶多半無力承購新宅，往往只好在取補償金後認命地搬到都會的其他邊陲地區。
最後一種是以經濟發展為由，從事工商業區的設置、工廠或是公司的擴建、或是單純的增值投資式改建。當然，對於地方政府而言，為了增加稅收／就業的機會而招商，土地重劃與開發是必要的手段，那麼，徵收民地是無可避免的代價。因此，政府不用假藉民宅老舊，只要認為可以提高土地的利用、創造無限的商機，就可以赤裸裸地挪用百姓的土地，公然地進行私有財產權的轉移。即使不涉及政治人物避而不談的政治獻金，政府自我矮化為具有公權力的房屋仲介公司，這種對於公共利益的無限上綱解釋，不只是道德的淪喪，更只會斲喪國家存在的正當性。
