20160906 中時專欄：林建甫》區域平衡需要新的國土規畫
為了拚經濟，新政府大力推動「5大創新產業」，其中桃園的「亞洲矽谷」，台中「精密機械」，台南的「綠能科技」，以台北資安、台中航太及高雄船艦作為基地的「國防產業聚落」及幾個生技園區串連的西部沿線「生技醫藥」，不難看出新政府想透過產業發展帶動平衡區域經濟成長的企圖心，也點出了非大台北地區縣市不滿資源過度集中的長期爭議。新政府嘗試解決國內區域不平衡發展的思維值得肯定，但其實透過產業發展來平衡各地區的發展只是第一步，從國土規畫著手才是根本解決之道。
為了平衡各地區的發展，政府在2008年提出「3都15縣」規畫。因台灣的南北長約為400公里，台北到台中與台中到高雄的距離大約都是200公里。以台北、台中及高雄為區域發展中心，整合周邊縣市資源，以區域發展的思維運作，區域內互利與共榮，形成台灣三大都會區。
然而由於執行與操作時，依據《地方制度法》規定，先「由下而上」任由地方自行提案，後由中央來進行決策，在各方的角力之下，演變成為現在的6都。不僅原本平衡區域發展的規畫理念隨之破局，更因大都會數量倍增，讓原本就比較弱勢的小縣市更加邊緣化，城鄉差距擴大，剩下的16縣市中的大縣紛紛表達強烈不滿，拒絕當「孤兒縣」。
從經濟學的角度來看，當前台灣6大直轄市的現況十分不利其餘縣市的經濟發展。聯合國在70年代就已經證實全球「都市人口比率」與「人均GDP」的高度正相關，主計總處統計近20年台灣的數據，也發現兩者的相關係數高達0.93。也就是說，在台灣人口愈多的都市，該都市的人民收入更高，就算都市的生活又貴又擠又忙，但仍對鄉下的人民有巨大的吸引力，大都市藉著吸納外地人才、集中大量資本而創造更多機會。
同時，依據主計總處2010年的《人口住宅普查報告》，台灣目前約有1600萬人居住在6都，占全台總人口的70.8%，104年度中央普通統籌分配稅款6都所分得總金額占64.6%，較103年的63.9%提升。
許多專家憂心台灣城鄉差距將持續擴大，人口過度集中也將導致房價上漲、交通壅塞、治安惡化、產業汙染、綠地縮小等問題，而其他縣市的人口流失恐怕將會形成企業外移、就業惡化的負向循環，愈來愈被邊緣化。
準此，我們需要重新思考國土規畫。其一，「北重南輕」的發展，加上南北藍綠政治意識，城鄉發展一旦惡化，國內社會階層對立將會更加緊張。其次，台灣大都市規模較國際大城市仍小上一大截。目前新北市397萬人最多，台北市、台中市、高雄市人口都只比270萬稍多，桃園市211萬人，台南市則僅有188萬人，遠小於具有規模經濟處理的真正國際千萬人口大都市如紐約、倫敦、香港等。因此重新整併讓台灣成為北中南三大都會區，加上東部及外島合併的第四地理大區，則有諸多好處。
其實這三大都會區早已是同一個共同生活圈，例如新北市上班族有1/3到台北市工作，台北市約1/4來新北市上班，基隆每天有16萬人到台北市上班，桃園也有超過1/4的人是往來桃園、台北的通勤族。未來三環三線及北捷的延伸完成，可讓整體交通更加方便，北北基桃的合併可以水到渠成。而新竹、苗栗、台中、彰化、南投的整併，嘉義、台南、高雄、屏東的聚合則可創造效益，並達到效率與治理的平衡。
國土重新規畫也可以緩解都會地區居住品質的壓力。現在台北市270萬人的擁擠，比起1945年的100萬人，理所當然要面對高房價、塞車、缺水、缺電、高物價的問題。另外更重要的是「防災」。國家地震中心早就提出警告，只要台北發生6級地震，恐怕將會因為土壤液化，造成重大的傷亡。因此國土規畫是除了經濟層面的考量，更需將氣候變遷、能源發展、水土保持、洪水防治、地層下陷、土地容受力等整體納入考量，用更全面的規畫保障人民的生命財產安全。
目前的6都、6個直轄市實在是荒謬的結果。我們衷心建議政府將思維提升至更高的國土規畫，全盤思考北、中、南、東區域的整體發展，做好規畫設計之道。
（作者為台灣經濟研究院院長、台灣大學經濟系教授）http://opinion.chinatimes.com/20160905005973-262104
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