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日本農業結合太陽光電設施之經驗探究（04/17/2020 RSPRC風險社會與政策研究中心）

也許你想知道：發展農業綠能設施的過程中，易出現光電發電效益優先於農業生產效益情況，甚至出現「假農作真種電」現象。而日本農山漁村導入再生能源計畫，如：千葉Eco-energy公司與匝瑳市、兵庫縣寶塚市兩農電共享案例，可觀察政府在政策支持下之角色扮演。

作者：吳勁萱／台大風險社會與政策研究中心助理研究員

臺灣在發展農業綠能設施的過程中，營農者容易將光電的發電效益優先於農業生產的效益，甚至出現「假農作真種電」的現象。日本為農業綠能的先驅者，本文將透過日本發展營農型光電設施之經驗，爬梳日本發展過程的背景脈絡、政策措施及設施型態，並透過日本實際運作營農型之案例，理解行動者如何參與，以及整體運作的機制與經驗分析。

一、日本農山漁村的再生能源導入

日本依據2018年7月的內閣會議決定，公布新的「第5次能源基本計畫」。事實上，日本政府於2013年便開始積極推動再生能源發展，並希望於2030年時達到再生能源佔整體電力22%～24%，同時讓再生能源成為主要的電力來源（鎌田知也，2018）。

為達到2030年能源目標，日本國土的農村、山村和漁村因存在豐富的資源，對於再生能源的發展及利用上，具有極高的潛能。從日本國土交通省2016年度的土地資料來看，日本國土中森林約有2,505萬公頃，佔國土面積66.3%；農地450萬公頃，佔國土面積11.9%。其中，不利農業經營區為18.3萬公頃，若能在這18.3萬公頃的農地面積上架設太陽光電設施，估算一年發電量約為1,347億度（川中正光，2019）。（圖ㄧ）

農林水產省食料產業局認為「日本農山漁村導入再生能源」的重要性，在於再生能源進入農山漁村後，能夠促進農山漁村的活化，並透過「經濟貢獻」及「機能貢獻」兩層面的利益最大化，讓地區實現自主獨立性。為使農山漁村的資源能挪移作再生能源發電，《農山漁村再生能源法》始針對農山漁村之土地做出適當的運用及調整，並在不影響糧食供給和國土安全的前提下，導入再生能源，促進當地的發展。《農山漁村再生能源法》於2013年11月正式通過，並於2014年5月開始實施。農山漁村導入再生能源設施發電，主要強調必須與該地區相關人士緊密的合作，以提升地區活化及永續發展為目標，包含市町村政府、當地居民、設備擁有者、農林漁業者等的協議，共同協商發展出完善的政策。國家角色加入參與及提供的協助與建議，共同發展出有益於整體區域的正向發展（鎌田知也，2018）。（圖二）

隨著再生能源的發展，對於空間擺放發電設施的需求增加，因此土地的運用與調配顯得尤為重要。農山漁村作為重要產業地區，原本土地就具有多重功能，若以農地為例，政府農業部門如何處理可耕作農地與再生能源發展之間的關係，以及農地轉作其他用途的問題，該如何維持原先的功能，又能有附加的價值，將農業和綠能利益最大化，並進行適當調整，都成為政府的重要課題。

二、農地如何結合設置再生能源發電設備？

日本政府推動農業與再生能源的發展，目前以太陽光電為主。農地種電的模式主要可以分為「轉用型」與「營農型」發電。轉用型為農地完全用於太陽能發電，營農型則為綠電與農業經營共存。由於「轉用型」發電模式為農地持有者將農地做其他使用，故根據日本農地法第4條，必須向農業委員會提出轉用許可申請。但根據區域的不同，也有不得轉用的農地。「營農型」發電模式則以不影響作物生長的情況下，要求太陽能板遮光率達到約30％，且農作物減少量不得高於同地區單次收穫量的2成以上，用以規範「假農作真種電」的現象發生（王金墩，2017）。

農林水產省（2019）推動「營農型」設施的建置及發電模式的願景，主要是希望透過將太陽光電設施架設於農地的上部空間，設施底下繼續進行農業生產，以達成農業與再生能源共生共構的機制，即為「農電共享（solar sharing）」的概念。而農林水產省也表明，這樣的發電設施必須建立在「農地必須可以繼續耕作」的基礎上。因此，營農者必須遵守除「太陽能發電板的支架必須構造簡單且容易撤除」、「確保農機作業的空間」外，也必須保證「不影響周邊地區的農業情形」等相關規範（王金墩，2017）。根據農林水產省農村計畫課的調查，累計到2017年為止，日本農地「轉用型」核准件數有46,105件，設置面積為8,268.8公頃，而「營農型」核准件數為1,905件，面積為481.8公頃。（圖三）

欲裝設營農型發電設備，需取得源自《農地法》之《一時轉用許可》。《轉用許可》之相關規範於2013年確立，並可歸納成下列三點：(1)一時轉用許可期限為三年，若無問題，可再次取得許可；(2)一時轉用許可審查，將檢查是否確實且適當持續農作，以及是否會影響周遭農地之情況等項目；(3)一時轉用許可的條件為每年進行1次報告，檢查設施是否對農業經營造成不良影響，若有顯著的干擾問題，則必須拆除設備，並將場地恢復原狀。

2018年日本重新檢視法規的相關內容，並於當年的5月15日由農林水產省公布修改後之農地轉用許可規定，針對「架設支柱持續營農之太陽能發電設備」之農地轉用許可制度上，增加「若能滿足下列其中一項條件，便可將一時轉用許可從3年延長至10年」：(1)耕作者持有農地或耕作者於有利用權之農地的太陽能板下方進行耕作；(2)活用農業地區的荒廢農地；(3)活用農業地區外的第2或第3種農地。[註1] 但若未能符合條件者，仍以3年為限（鎌田知也，2018）。

欲完成營農型發電必須顧及「電力端」及「農業端」兩部分程序。電力端需與電力公司簽訂契約，而農業部分則必須制定農業計畫，並完成《一時轉用許可》程序。圖4簡述在再生能源經營計畫流程中利益關係人的位置，依照農林水產省（2018）提供的流程圖進行修改，並顯示各個行動者在其位置上必須完成的相關流程，各自獨立卻又彼此相關，同時從圖中也可看出細部的流程經過。（圖四）

三、日本營農型經驗初探

透過政策和制度規範，可以看出日本政府如何透過管制，保障農作的進行，同時藉由提供相關資訊和協助，推動農業綠能結合的可能。以下將從農林水產省提供的兩個實際案例中，看見營農型設施的運作模式，包括有哪些人參與、資金如何流動，及農業和太陽光電設施如何同時存在等關鍵問題（農林水產省，2018；川中正光，2019）。

第一個案例為千葉Eco-energy公司，位於千葉縣匝瑳市，案場於2016年4月開始運行，主要負責處理電力相關業務。營農設施上方的太陽光電裝置容量為49.5KW，2017年總發電量為66萬度電。光電設施底下之農業生產則由Three Little Birds合資的公司負責，主要組成為2名在地青農、2名資深農家及1名新手農民。農家於農地上種植黃豆和小麥，並確保發電期間之20年的農業經營狀況。千葉Eco-energy公司透過政策金融公庫所提供之貸款，進行資金的籌措，並以地域回饋金的概念，每年給予Three Little Birds農業耕種委託費。（圖五）

第二個案例則是位於兵庫縣寶塚市，此案例的特別之處在於寶塚市民的參與和農地的運用。透過於市民農園裝設光電設施，除了使農園得以有效利用外，亦能有售電收入。部分的售電收入將作為農園使用費的折扣回饋於市民，如此一來還能解決農園空地的問題，一舉數得。該案場於2016年4月開始營運，主要負責營運者為寶塚SUMIRE發電公司（宝塚すみれ発電），其裝置容量為46.8KW，每年發電量約為5萬度電（川中正光，2019）。特別的是，此案場亦與鄰近的大學合作，租借農園農地給大學種植番薯，並於採收後研發成新產品，部分用於大學校慶時販售（農林水產省，2018）。（圖六）

上述兩者營農型案例的不同型態，可以看出營農型設施的多樣性，展現多元行動者的參與和合作樣態。這些營農者無論是農民、電力公司或是市民與地方政府的合作，都必須要有足夠的動能驅動，無論是對政策法規的掌握、營農型設施的了解，或是利益分配的形式等，而不同的行動者和動能最終展現出具有該地特色的營農型設施。

營農型設施除了光電設施的架設，必須以農業生產為優先考量外，農民亦必須對於作物的特性、遮蔽率和農務經驗要有足夠的知識。電力端與農業端的行動者必須相互配合，才能達成「農電共享」的可能。此外，由於營農型設備的建置亦須有資金的挹注，如果沒有政府的政策配合和融資基礎，那麼營農者可能因為難以支付高額的費用，進而降低嘗試營農的意願，如此一來，相關的計畫就無法順利推行。因此，政策、技術和知識是相互交引纏繞並共生共構的。

四、小結：何以達成「農電共享」的願景藍圖？

日本政府在推行營農型太陽光電設施的策略，包含政府政策的支持，如農林水產省會於網站上放置優良案例的介紹，作為推廣其發電事業的策略。此外，地方農政局亦會設置諮詢窗口，讓農民針對營農型太陽光電設施的建置，進行相關問題的諮詢。誠如前段所述，資金也扮演相當重要的角色，地方的金融機構應針對營農型設施提供相關支援與協助，以利營農者進行融資（川中正光，2019）。

由日本的營農型經驗，可看出在地性、分散式能源及公民參與的重要，特別是寶塚市民農園的案例，特別強調將售電利益部分回饋給市民。鎌田知也（2018）便認為，日本農山漁村再生能源法活用的重要性，在於能透過在地各個領域的相關人士組成團體進行協調，並可以期待是由地區主導推動再生能源事業的發展，同時有效形成地區共識、消除地方的不安和反對，以順利推動再生能源發展。由在地主導的再生能源發展，除了有量能盤點未利用或低利用的區域外，更能有發展因地制宜的能源形式能力。

日本農山漁村導入再生能源的過程，所面對的主要課題、採取措施及願景包括：「將利益歸還於地方」、「土地利用的調整」及「形成地區共識並創造趨勢」（鎌田知也，2018）。進一步來說，再生能源的發電利益應回饋給地方，且土地利用需制定明確的規範。最重要的是，所有行動者需在發展過程中取得共識，如此才能在農山漁村導入再生能源的議題上，有更健全、完善與平衡的發展，對於營農型的議題才能減少衝突，並有更多的理解和溝通，最終完善擴及與深化至各地方的發展。

註解：

(1) 第2種農地為未被列入土地改良、生產力小、小面積的農地；第3種農地則為位於市街地的農地（簡嘉潁，2015）。



參考資料

川中正光（2019）。〈農山漁村的再生能源與營農型太陽能之推廣促進〉，《2019農業綠能論壇會議資料》。
王金墩（2017）。〈2017考察日本發展農電共生之政策與現況〉，《行政院及所屬各機關出國報告》。
農林水產省（2018）。〈營農型太陽光電發電設備支援指南〉，《農林水產省手冊》。
農林水產省（2019）。〈農山漁村再生能源發電情勢〉，《農林水產省報告》。
簡嘉潁（2015）。〈日本農地比台灣還便宜 農地法保障農地農用〉。2020/04/01檢索。
鎌田知也（2018）。〈日本農山漁村的再生能源發電相關情勢〉，《2018農業綠能論壇會議資料》。

圖片說明：

圖1　日本國土組成
參考資料：川中正光（2019）資料截自日本國土交通省；作者重新繪製。

圖2　農山漁村導入再生能源之現狀與未來的差異
資料來源：川中正光（2019）資料截自農林水產省；作者重新繪製。

圖3　日本營農型太陽光電發電設施轉用許可件數及面積
資料來源：農林水產省（2019）；作者繪製。

圖4　申請流程與利害關係人
資料來源：農林水產省（2018）；作者翻譯繪製。

圖5　千葉縣營農型案例關係圖
資料來源：川中正光（2019）；作者重新繪製。

圖6　寶塚市民農園營農型案例關係圖
資料來源：川中正光（2019）；作者重新繪製。

完整圖文內容請見：
https://rsprc.ntu.edu.tw/zh-tw/m01-3/en-trans/1392-2020-04-17-08-16-27.html

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民調解碼：公投衝擊後逆勢成長的能源轉型（ 06/22/2020 RSPRC國立台灣大學風險社會與政策研究中心）

文／卞中佩 博士後研究員

從2018年底縣市長大選及十案公投後，可以說是臺灣能源轉型成敗最關鍵的時期。

2018年11月的十案公投，第16案「以核養綠」公投的通過，威脅了「非核家園」的進程，電業法「非核家園」遵照公投結果刪除，是能源轉型在2000年核四停建再重啟後的最大挫折。針對公投將近一年半後，民眾對於能源轉型的態度，是持續探底還是逆勢成長，臺大風險中心於2020年4月再次進行能源民調，幾個關鍵指標呈現了值得分析及呈現的結果。

總的來說，臺灣民眾對於能源轉型的態度，已經有相當的改觀。首先是對於詢問民眾是否支持2025年的再生能源發電占比20%的目標，有78.5%的受訪民眾支持，不支持的僅為12.1%。

經過交叉分析，在2020年的大選中，政黨票不論投泛藍或投泛綠的民眾，支持2025年再生能源發電目標的分別為87.1%及62.8%，也就是說，推動綠能已經是藍綠民眾都支持的政策。

此外，風險中心在2018年公投前也進行類似的能源民調，民眾對於能源轉型政策是否具有公平性及計畫性皆有提升。公平性的部分從2018年的3.43分，上升到2020年的3.83分，計畫性則從2018年的2.91分，到今年的3.74分。從滿分為七分的角度來看，目前的分數仍屬中間微低，但民眾對能源轉型的評價處於上升的情況相當明顯

2020年的能源轉型民調同時也問了最重要的能源知識題。一直以來，能源相關民調，包括風險中心的民調，能源知識題是以詢問民眾認為臺灣目前發電量最大的發電模式進行測量。過去的民調都呈現高比例的民眾認為核能發電是臺灣發電量最大的發電模式，2018年風險中心的能源民調顯示，43.6%的民眾認為核能是臺灣最大的發電模式，然而實際為燃煤發電。在核電議題不斷糾纏臺灣，使得民眾對於能源的看法一直被占比僅為10%左右的核電佔據，當然會對能源轉型的許多議題有偏離事實的理解，2018年的公投會有支持核電的結果也不令人意外。

而今年的能源民調雖然錯誤認為發電量最大為核電的比例仍然最高，但卻比2018年降低了10個百分點左右，為33.1%。顯著的下降幅度，呈現了民眾對於能源的看法，開始不再受核電議題糾纏。

從民眾對於再生能源的支持度提高、能源知識顯著提升，2020年風險中心的能源民調呈現了從2018年底十案公投到2020年總統大選後的短短一年多的時間，一定程度上臺灣內外的政治經濟格局的改變，影響了民眾對於能源轉型的認知。

首先是修改公投法確定大選不綁公投產生的降溫效果。能源議題牽涉到各方利益本來就複雜，如果與藍綠鬥爭掛勾，成為政治不滿情緒的出口以公投一翻兩瞪眼，不論公投結果，都對能源轉型是嚴重的戕害。公投與大選脫勾對臺灣民主政治發展是利是弊暫且不論，至少對於能源轉型來說，提供民眾冷卻、沉澱的時間，從這一年多的時間來看，政治降溫，的確對於能源知識的提升有所助益。

第二，從蘋果等品牌大廠在近年來推動供應商使用綠電，除了Google、Facebook、Amazon等獨角獸級的國際電商在臺灣設立資料中心、研發中心時，都會詢問綠電供應狀況。此外，蘋果、沃爾瑪、聯合利華等100多家國際零售及品牌大廠為了達成百分之百使用綠電的目標，已經組成RE100聯盟，開始鼓勵供應商使用綠電。當臺灣亟需招商引資、臺籍供應商受到品牌大廠的壓力，因為臺灣長期對於再生能源的蹉跎，這些臺灣經濟的命脈都必須卯起來搶綠電，一年多來綠電僧多粥少的窘境不斷被媒體報導，民眾當然也看在眼裡，理解再生能源、能源轉型再也拖不得。

第三，雖然再生能源的間歇性問題無法完全取代傳統電廠，但這些才發展不到幾年的再生能源，在尖峰時期居然發電能不斷超越核能發電。未來風電、太陽能的指標案場將陸續完工，如果電網、儲能設備能按照計畫升級、建造，誰都看得出來再生能源的前景。

第四，「非核家園」從福島核災後原本受到臺灣民眾的支持，最明顯的轉折點是2017年發生的817全臺大停電。雖然這次停電是由於中油對大潭電廠的燃氣供應管線操作失當所造成，但卻因為2016年、2017年能源轉型青黃不接時期多次的供電警戒下，817大停電被歸因為非核家園造成的供電不足所造成。但2019年開始供電趨於穩定的情況下，的確使得民眾對於能源轉型恢復信心。

所以民眾不僅支持能源轉型，對於是否要繼續使用核電也開始存疑。對於2021年可能將舉行的重啟核四公投，有35%的民眾不支持重啟核四，僅有28%的民眾支持（圖3）。而詢問民眾供電無虞下是否不使用核電，有58%的民眾支持，僅有36%的民眾不支持（圖4）。

從臺大風險中心2018與2020年兩次民調的比較來看，的確看到能源轉型的曙光。不過值得注意的是，能源轉型仍有「進一步、退兩步」的風險，尤其政治與公投的降溫，雖然形成藍綠在能源轉型上都有高比例的支持，一旦藍綠政黨成功將再生能源或核電作為政治提款機，的確又會造成民眾按照藍綠選邊站的問題。

也就是說，能源轉型仍需要步步為營，除了藍綠政治及操之在外人的綠電國際趨勢之外，上述的幾個正面趨勢使得民眾正向看待能源轉型的推力需要加大力度才是根本，太陽能及風電的設置需要兼顧發電量提升及能源轉型的社會正義，才有對外擴散及釋放的說服效果。電網的彈性化升級及儲電系統的廣泛建置，也是因應再生能源間歇性特質，並且能真正取代傳統電廠的關鍵，這些更牽涉到細緻的制度安排。臺灣的能源轉型在極端氣候越演越烈、國際組織推動減碳標準及產業轉型需求下，急迫性無庸置疑，再也承受不了另一次負面公投的衝擊及折騰。

完整圖文內容請見：
https://rsprc.ntu.edu.tw/zh-tw/m01-3/en-trans/1450-0622-poll-analysis.html

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